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Dossier : francophonie – Les commissaires aux langues

Commissaires aux langues du monde

André Magny (Francopresse)

« Protéger des minorités linguistiques, bâtir des sociétés plus fortes » : c’est le thème qui sera abordé lors de la 6e conférence annuelle de l’Association internationale des commissaires linguistiques, qui se tiendra à Toronto en juin 2019. On en compte actuellement cinq au Canada, mais on en retrouve aussi en Belgique, au Kosovo et en Espagne… Quel est leur rôle?

Qu’ont en commun un Néo-Brunswickois, un Irlandais et un Flamand? Ils ont tous des commissaires linguistiques qui les représentent et qui sont là pour faire respecter leurs droits. Et ces commissaires se retrouvent eux-mêmes au sein de l’AICL dont l’un des objectifs, outre la promotion, l’égalité et la diversité linguistiques, est « d’améliorer la connaissance et la compréhension du rôle et de l’importance des commissaires linguistiques parmi les gouvernements ».

Une association fortement canadienne

Le site de l’AICL nous dévoile qu’il y a dans ses rangs… 11 membres, dont près de 50 % proviennent du Canada (deux provinces, deux territoires et le commissaire aux langues officielles)! Les autres membres sont irlandais, écossais, flamands, basques, kosovars et catalans. Le site est traduit en 13 langues, dont l’inuktitut et le serbe.

Selon les pays, la nomination des commissaires se fait soit par le président directement, soit par l’Assemblée législative ou le Parlement sur recommandation d’un premier ministre, par exemple. Parfois, certaines régions n’ont pas de commissaire, mais plutôt un ombudsman linguistique, l’important étant de s’assurer qu’une plainte soit examinée en toute indépendance.

Cependant, Jérémie Séror, professeur agrégé à l’Institut des langues officielles et du bilinguisme (ILOB) de l’Université d’Ottawa, estime quant à lui que la différence entre un ombudsman linguistique et un commissaire linguistique n’est pas anodine.
« Évidemment, tout dépend du mandat, mais, en général, un commissaire est plus proactif. Un ombudsman attend les plaintes. C’est peut-être symbolique, mais en matière de langue, les symboles sont importants. »

Commissaires aux langues officielles au Canada : à quoi servent-ils?

Lucas Pilleri (Francopresse)

Alors que l’Ontario vient de perdre son commissariat aux services en français, des observateurs commentent l’utilité du poste.

« Le commissaire est un porte-parole et un symbole », clame Chantal Carey, diplômée en droit de l’Université d’Ottawa et observatrice très active de la vie politique. Il a une voix et sa voix compte. » Officiellement, le Commissariat aux langues officielles du Canada assume les rôles d’ombudsman, de vérificateur, de liaison, de vigie, de promoteur et d’éducateur, d’intervenant devant les tribunaux et de rapporteur.

Une boîte à plaintes

Mais l’un de ses rôles les plus importants est sans doute celui de recevoir et de traiter les plaintes des citoyens dont les droits linguistiques ont été bafoués. À partir de là, il mène des enquêtes et formule des recommandations au gouvernement en place.

Au total, plus de 1000 plaintes ont été reçues par le Commissariat aux langues officielles en 2017-2018 d’après le rapport annuel, dont 894 recevables. La plupart concernaient l’absence de services en français, ou des services en français non équivalents à ceux offerts en anglais.

Pour Martin Normand, stagiaire postdoctoral à la Chaire de recherche sur la francophonie et les politiques publiques, les plaintes ont un impact tangible sur le fonctionnement quotidien des institutions : « Ça permet de corriger des comportements au sein des institutions fédérales, ça a une incidence directe sur la vie des citoyens et sur les employés. »

Martin Normand

Des rôles multiples

Les fonctions du commissaire ne s’arrêtent pas là. Stéphanie Chouinard, professeure adjointe de science politique au Collège militaire royal du Canada à Kingston, parle de « courroie de transmission » entre le terrain et la fonction publique : « Ça se passe derrière le rideau, il y a des rencontres avec les hauts fonctionnaires pour signaler les problèmes, adresser des avertissements et proposer de meilleures pratiques concernant les services bilingues. » Le commissaire se fait donc ici le relais des préoccupations des communautés en situation minoritaire.

Stéphanie Chouinard

Autre aspect méconnu, le commissaire agit comme « baromètre pour les droits », habité par un impératif moral de s’exprimer sur la place publique lorsque les droits linguistiques sont bafoués. Enfin, un volet de recherche et de récolte des données fait partie du portefeuille, note Valérie Lapointe-Gagnon, professeure adjointe en histoire et en droits linguistiques au Campus Saint-Jean à Edmonton. « Ce travail permet de voir les failles et les manques en matière de respect des droits linguistiques. »

Une présence inégale

En plus du fédéral, il existe trois commissariats dans les provinces – quatre si on ajoute celui de l’Ontario : on en retrouve un au Nouveau-Brunswick, un dans les Territoires du Nord-Ouest (T. N.-O.) et un au Nunavut. Chaque fois, c’est la Loi sur les langues officielles qui l’instaure. Depuis 1990, le commissaire aux T. N.-O. a une responsabilité à l’égard de neuf langues autochtones en plus du français et de l’anglais. Au Nunavut, la langue inuite s’ajoute au français et à l’anglais depuis 1999.

Au Nouveau-Brunswick, province officiellement bilingue, le droit est constitutionnalisé. « Ça change beaucoup de choses », précise Michel Doucet, avocat et professeur titulaire à la retraite de la Faculté de droit de l’Université de Moncton. « C’est beaucoup plus difficile à attaquer qu’un droit purement législatif, car il faut une modification à la Charte canadienne des droits et libertés. » Un scénario comme celui en Ontario semble donc improbable ici.

Au Québec, pas de commissariat. À la place, le gouvernement utilise un Secrétariat aux relations avec les Québécois d’expression anglaise. Même configuration dans les provinces qui ne disposent pas de loi sur les services en français ni de loi sur les langues officielles : on trouve alors des ministres responsables des affaires francophones.

Sans commissariat, les habitants de ces régions peuvent toujours se tourner vers l’ombudsman, ou protecteur du citoyen, chargé de protéger les droits des citoyens lésés par les services publics. Mais ses pouvoirs sont encore plus limités que ceux du commissaire. En Ontario, c’est d’ailleurs lui, l’ombudsman Paul Dubé, qui hérite du service du feu commissaire.

Un chien de garde sans dents?

Où qu’il soit, le commissaire aux langues officielles a un effet limité. « En bout de ligne, ce ne sont que des recommandations », note Michel Doucet. Ses rapports ne sont en effet pas contraignants et reposent sur la bonne foi des responsables politiques. « Ce sont surtout des expressions de bonne volonté », renchérit Martin Normand. À défaut de pouvoir donner des pénalités, le commissaire rappelle donc le gouvernement à l’ordre, le sensibilise et émet
des recommandations.

En outre, la faiblesse des budgets alloués peut limiter sa capacité d’action. Ainsi, le commissaire aux services en français en Ontario jouissait-il d’un budget annuel de 2,9 millions de dollars depuis 2015. Le Commissariat aux langues officielles au Nouveau-Brunswick dispose de 544 000 dollars, contre 501 000 à sa création en 2002. « C’est une façon de l’empêcher de jouer pleinement son rôle », commente Michel Doucet.

Michel A. Carrier, actuel commissaire par intérim au Nouveau-Brunswick, et le premier à occuper ces fonctions de 2003 à 2013, reconnaît que de tels montants peuvent rendre la tâche plus difficile, surtout en matière de promotion. « Être obligé de cogner à la porte du gouvernement pour demander des sous peut miner l’indépendance primordiale qu’on doit réserver à ce poste-là », relève-t-il.

François Boileau, commissaire aux services en français de l’Ontario pour quelques mois encore, soutient qu’un commissariat comme le sien « est très proactif », cherchant constamment à être « l’avocat de la communauté francophone » alors que selon lui, « l’ombudsman est une ressource de dernier recours ».

Enfin, faut-il rappeler que l’existence d’une loi n’empêche pas son viol? « La Loi sur les langues officielles est l’une des lois les plus bafouées de l’histoire », rappelle Valérie Lapointe-Gagnon. D’où l’importance du travail de sensibilisation des élus politiques par le commissaire, surtout à la lumière des récents événements en Ontario.

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